区域经济学原理-第39章
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经济刺激
工业投资补贴
就业或工资补贴
租金补贴
居住区调整补贴
所得税、进口设备关税、出口利润税收减免
区位调整的税收返还和特许权
运费调整和补贴
特别折旧率
优惠贷款
信贷担保
社会保险支付特许权
土地征收和抵偿
低价出租或出售厂房
技术援助、培训和信息咨询服务
直接控制
新建扩建企业许可证制度
城市功能区划分
政府采购
对落后地区公司的强制性采购比例
公共区位
政府机构和公营企业单位的扩散或区位调整
资料来源：陈耀。国家中西部发展政策研究＇M＇北京：经济管理出版社；2000：73。
3。 张可云的区域经济政策工具分类法
张可云根据各种区域经济政策工具在解决区域问题中的具体功能，将区域经济政策工具分为奖励工具和限制（控制）工具两类（见图7。2）。
区域经济政策奖励工具又称〃胡萝卜〃政策，包括直接援助（拨款、优惠贷款和减免税收等）和间接援助（基础设施建设、建立工业与科技园区）两种。区域经济政策控制工具又称〃大棒〃政策，包括直接控制和间接控制两种。直接控制即直接禁止与区域经济政策目标相背的特定经济行为；间接控制即规定在特定区域的经济活动必须交纳高额税收或获得许可证。
区域经济政策工具功能分类法的优点表现在：凸显了各种工具的主要功能和性质；基本包含了主要的财政、金融、行政手段，也强调了基础设施建设、建立工业与科技园区的工具属性。其缺陷是忽视了政策协调工具。
二、区域经济政策工具的作用机制
1。公共投资
公共投资是与私人投资相对应的一种政府行为，与私人投资主要按投资回报率选择投资区域不同，公共投资是按政府的政策目标进行投资区位选择，是区域经济政策的主要工具之一。公共投资主要有三种投资方向：社会性基础设施、经济性基础设施和产业项目。社会性基础设施投资是指对教育、文化卫生、广播、电视等领域的基础设施的投资，它一方面直接改善区域居民的社会福利，另一方面还通过投资在本地引发的乘数效应促进区域经济发展。经济性基础设施投资主要是指对能源、交通、电信等领域的基础设施的投资。经济性基础设施的改善不仅能降低企业在能源、运输、通信方面的成本，还能提高企业的生产效率，从而激励企业进行投资活动，并促进区域经济的发展。与社会性基础设施投资与经济性基础设施投资不同，产业项目投资是以赢利为目的的投资活动，不属于公共物品投资的范围。作为区域经济政策工具的产业项目投资一般集中在资源开采、研发中心、集成装配厂等投资规模较大、技术较复杂、产业集成度较高的产业链环节上，这些产业项目投资不仅构成区域投资的一部分，还能通过其所提供的廉价中间产品供给或大规模中间产品需求吸引众多企业在其周边投资设厂，形成产业集群，促进区域经济的发展。在市场经济体制较完善的发达国家，作为区域经济政策工具的公共投资一般以社会性基础设施投资为主，而在我国，经济性基础设施投资则比重较大，用于产业项目的公共投资的比例也还相当高。
2。转移支付
转移支付是财政资金在政府间的再分配，是大多数市场经济国家处理各级政府间财政关系的有效手段，主要包括中央政府通过国民收入的分配和再分配，将其一部分财政收入单方面无偿地让渡给某些地方而发生的支出，以及地方财政资金（通过中央政府）向其他地方的横向转移支付。区域的财政收入规模是与其经济发展水平密切相关的，但按现代政府的施政理念，各区域（居民）应平等地享有基本的教育、医疗、文化娱乐、市政设施等，其财政支出规模与其经济发展水平的相关性则较低，因此，不发达区域财政往往入不敷出。为实现各级政府财政的基本平衡，中央政府需要通过转移支付，调整中央政府与各级地方政府之间的财政纵向不平衡和地区之间的财政横向不平衡。在发达的市场经济国家，财政转移支付以实现各地政府的公共服务均等化为目标，而在发展中国家，财政转移支付则以支持不发达区域经济发展为直接目标。
3。优惠与补贴
优惠主要指税收优惠，是指对特定区域内的企业（包括个体业主）或居民进行经济活动的应纳税收的减免、退返等。补贴是对特定区域内企业或居民的特定经济活动给予的资金补助。优惠与补贴是区域经济政策中最普遍采用的通过吸引资本与劳动力流入从而支持区域发展的政策工具，其作用机制一是通过优惠与补贴提高区域企业的平均利润率水平，从而吸引外地企业的投资，二是通过提高企业的利润水平从而提高其积累能力，并激励其将所得利润进行再投资。
4。课税与收费
课税与收费是同优惠与补贴相对应的一种主要用于对膨胀区域的发展进行抑制的政策工具，是对特定区域企业的经济活动征收额外的税款或费用的行为。与区域经济政策工具相关的课税与收费项目主要有拥挤税、能源税、增容费等。额外的课税与收费能给企业形成成本压力，降低企业的利润率水平，从而对成本较敏感的企业形成向非拥挤的落后区域迁移的推力。
5。金融与技术支持
金融支持是指对受援助区域的企业或居民有选择地提供与项目相联系的软贷款，这些贷款一般具有利息低、期限长、额度可达到项目开支较大比例的特征，能有效降低受援助区域企业的融资门槛和融资成本，从而刺激企业在这些区域进行投资。技术支持是指对受援助区域提供免费的或低价的技术信息、技术培训、技术使用授权和技术转让以及政府研究开发基金向受援助区域的倾斜性分配等，它们能有效改善受援助区域企业的技术水平，增强其实施技术创新的动力与能力，增强区域自主发展的基础。
6。许可管制与放松管制
许可管制是由政府做出的对个人和机构提出的必须遵守与服从的要求或规定的某些活动，不遵守或不服从管制将受到惩罚，其具体形式有规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等。作为区域经济政策工具的许可管制可提高企业与居民进入或继续留在特定区域的壁垒，而放松管制则可降低这种壁垒，从而影响经济发展资源在区域之间的配置。许可管制与放松管制的直接成本较低、效果较明显，是财政实力较弱的发展中国家常用的政策工具之一。如我国《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》中，就明确了对西部地区的数十项放松管制的项目，内容涉及信贷管制、外商投资领域管制、户籍与出入境管制、外贸（边贸）与进出口管制等。
7。价格干预
价格干预是转型国家的重要政策工具之一。在这些国家，政府掌控着土地、矿产等大量的基础性资源，并具有极强的定价能力，而这些资源的价格对企业生产与居民生活的成本具有重大的影响，因此，政府能通过对这些资源价格的干预影响企业的生产成本与居民的生活成本，从而引导资金与劳动力资源在区域间的配置。如我国《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》中就涉及了铁路运价、航空支线票价、水价、电价、采（探）矿权使用费、土地出让金等多项价格干预。
8。政府采购
政府采购是指各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体（统称采购机关）使用财政性资金以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程和服务的行为。政府采购的购买行为规范，购买力巨大，对社会经济具有十分明显的影响，有着极强的政策性，并因此而成为现代政府用于执行产业政策、区域政策、贸易政策的常用政策工具之一。作为区域经济政策工具的政府采购主要通过在区域间分配政府的商品和劳务采购合同来影响区域经济发展。如政府采购向受援区域倾斜，扩大落后区域产品的市场份额，从而可以带动其经济发展。
第四节 区域经济政策评价
一、区域经济政策评价的必要性
区域经济政策作为一种具有重大影响的政策行为，只有严格按照一定的程序，才能确保区域经济政策的科学化、民主化。区域经济政策的制定、实施和评估过程如图7。3所示。即提出需要解决的区域问题、确定一定时期要达到的目标、设计政策方案（包括目标、工具、实施细则）、对政策方案进行事前评价、选择政策方案、政策正式实施、政策实施效果评价。区域经济政策的制定与实施还是一个循环往复的过程，包括多条反馈路径，主要是通过区域经济政策事前评价和事后评价实现。
区域经济政策的制定和实施不可避免地会存在失误，因此，在充分掌握信息的前提下，依据特定的标准，对某项区域经济政策实施的影响、效果进行度量、分析和评价相当必要。
开展区域经济政策评价，有利于使政策目标的确定更符合实际要求，使政策工具的运用更具可操作性，使政策效果在更大程度上接近确定的目标，从而促进区域经济政策不断完善和科学化。区域经济政策评价的重要意义具体体现在：
1。 区域经济政策评价是区域经济政策走向决策民主化、科学化的必由之路
区域经济政策评价是区域经济政策程序的重要环节，在确保区域经济政策决策的科学化、民主化方面具有重要作用。区域经济政策决策实际上是在对多种政策备选方案科学评价的基础上，对是否实施区域经济政策和实施怎样区域经济政策做出决定，没有区域经济政策方案效果评价（事前评价）所提供的决策支持信息，就不可能对区域经济政策做出科学决策。区域经济政策实施效果的事后评价是新一轮区域经济政策制定的起点，为政策修订提供决策背景资料与经验支持，同时，它还推动区域经济政策理论的发展，从而为区域经济政策的制定提供科学的理论支撑。
在市场经济体制较完善的国家，区域经济政策评价一般由政策决策主体机构之外的专职机构来执行，如日本专设政策审议会，负责对包括区域经济政策在内的经济政策进行评价。同时，区域经济政策评价还应广泛吸纳区域经济政策影响区域的代表、区域经济专家学者和政府官员的参与，并倾听与借鉴专业学者和其他群体的非官方评价结论。区域经济政策评估已成为区域经济政策民主化决策的重要机制。
2。 区域经济政策评价是及时纠正区域经济政策偏差、合理调整区域经济政策目标和工具的前提条件
区域经济政策评价作为对区域经济政策实施中可靠的信息反馈，无疑有助于决策者全面了解并及时纠正区域经济政策在实施过程中所出现的偏差，并合理调整区域经济政策的目标和工具，以实现政策收益的最大化。缺少区域经济政策评价这一信息反馈机制，将很难及时发现政策偏差和减少政策失误的损失。
3。 降低区域经济政策的成本，提高区域经济政策的效益
由于区域经济政策是政府提供的发展援助，实践中往往容易产生重效益轻成本的倾向。区域经济政策评价既包括对政策效应的评价，也包括对政策成本收益的评价。区域经济政策评价一方面有利于抑制区域经济政策制定与实施过程中的寻租行为，确保政策投入的适度，避免非必要的区域进入政策适用对象区域的范围；另一方面也会对区域经济政策投入的规范化与高效使用形成压力，从而提高既定政策资源的使用效益。
二、区域经济政策评价面临的困难
区域经济政策评价所面临的诸多困难主要表现在：
1。 区域经济政策目标的复杂性
区域经济政策的目标一般是一个体系，并且多数目标（如福利性目标）尚缺乏广泛认同的数量化手段，难于建立起区域经济政策评价的目标基准。而且在短期区域经济政策目标常常是相冲突的而不是相容的，如效率目标与公平目标、经济增长目标与环境保护目标等。因此，区域经济政策的实施往往难于实现政策目标体系中的每一个目标，因此在区域经济政策评价中，往往不能形成一个明确的总体性评价。
2。 区域经济效应的多源性
区域经济格局的演变往往是在包括区域经济政策在内的多种政策因素和非政策因素共同作用的结果。国家产业政策、金融政策、贸易政策均有很强的区域效应，能对区域经济格局产生重大影响。在经济全球化的当今世界，国际经济社会形势的变化也会对特定区域的经济发展产生较长期的重大影响，并因此引起区域经济格局的变化。现代政府高度重视统筹包括区域经济政策在内的各项政策，使各政策相互配合，以获得最佳的政策效应。因此，现代区域经济政策作用的发挥也离不开其它相关政策的作用。因此，在区域经济政策评价中，很难将取得区域效应的全部或明确的份额分离出来而归功于特定区域经济政策的实施。
3。 区域经济政策的成本界定问题
区域经济政策的实施成本既包括政府的政策性援助支出，也包括政府为实施区域经济政策而在组织、协调和人力投入等方面的成本，还包括企业与居民在各种经济刺激下改变经济活动决策而支出的费用（如迁移费用），其中，企业与居民的成本由于比较分散与隐蔽，只能通过估算的方法得到。区域经济政策的实施还会产生大量的间接成本，如区域发展援助资金对发达区域发展资金的占用而产生的对发达区域发展的不利影响、区域经济政策的制定与实施过程中的寻租活动产生的损失等，这些成本识别与核算的难度更大。
4。 区域经济政策的时间效应
区域经济政策本身作为区域经济发展的一种重要外部变量，可能在政策酝酿、讨论与制定的阶段就引发了较强的区域效应，如我国西部大开发支持政策的制定进入征求意见阶段时，就引发了大规模的民营资本〃西进〃热。一些区域经济政策，如区域文化、教育与卫生援助政策，往往需要几十年才能产�
